Unijna dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko. Polska na tle pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej.

W ślad za publikacją Ekoszkody1 siedem lat później wracamy do wciąż budzącego wiele wątpliwości tematu szkód ekologicznych. Świadomość w zakresie odpowiedzialności środowiskowej rośnie, jednak w szczegółach temat ten dla wielu pozostaje niejasny i nieuporządkowany. Przy okazji zawierania umów na ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej w związku z prowadzoną działalnością coraz częściej słyszymy o dodatkowym rozszerzeniu zakresu ochrony. Najczęściej pojawiające się określenia to: OC za szkody w środowisku, odpowiedzialność środowiskowa, ubezpieczenie odpowiedzialności za szkody wynikłe z emisji substancji niebezpiecznych. Pojęcia te skrótowo ujmują zakres odpowiedzialności ukształtowany przez wiele aktów prawnych, odnoszący się nie tylko do odpowiedzialności cywilnej. Wyżej wymienione pojęcia przenikają się, lecz nie są tożsame. Te rodzaje ryzyka są uwzględniane w różnych produktach ubezpieczeniowych. Nierzadko jako rozszerzenie ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej, ale nie tylko.

Gdy więc słyszę o jego ubezpieczaniu „przy okazji”, wiem, że z reguły wynika to z niedostatecznego zrozumienia tematu, być może niezidentyfikowania kluczowego ryzyka i w efekcie braku dobrego nim zarządzania. Tymczasem jest to coraz bardziej eksponowany obszar ryzyka, ponieważ wpływ ludzkiej działalności na środowisko jest coraz silniejszy.

Przez lata nauczyliśmy się dwubiegunowego podziału ryzyka. Z jednej strony są szkody w majątku przedsiębiorstwa, z drugiej – szkody wyrządzone osobom trzecim i towarzysząca temu odpowiedzialność cywilna. Jednak coraz częściej daje o sobie znać równie ważny zakres ryzyka: wyrządzenia szkody w środowisku. Wymaga ono od odpowiedzialnego przedsiębiorcy oszacowania oraz zarządzania. Niedocenione, może przynieść dotkliwe straty, począwszy od wysokich kosztów działań zapobiegawczych i naprawczych, skończywszy na wstrzymaniu działalności decyzją administracyjną. Nawet z pozoru niewielka działalność gospodarcza w obszarze tego właśnie rodzaju szkód może okazać się poważnym ryzykiem, którego nie można lekceważyć.

Co ważne, odpowiedzialności wynikającej z zanieczyszczenia środowiska nie można utożsamiać wyłącznie z odpowiedzialnością cywilną, a już z pewnością nie taką opartą tylko na zasadzie winy. Odpowiedzialność ta w głównej mierze jest odpowiedzialnością publicznoprawną, czyli administracyjną. Kształtuje ją szereg przepisów prawa administracyjnego, zgodnie z którymi zobowiązanie do pokrycia kosztów powstaje w oderwaniu od winy przedsiębiorcy, w myśl zasady „zanieczyszczający płaci”.

tabela1

Jak działa odpowiedzialność za szkody w środowisku?

Prawo cywilne nie definiuje pojęcia szkody, jednak zgodnie z orzecznictwem i praktyką przyjmuje się, że jest to uszczerbek w prawnie chronionych dobrach lub interesach osoby trzeciej, którego ta doznała wbrew swojej woli. Intuicyjnie wiemy więc, że w zakresie OC szkodą będzie strata poniesiona przez osobę trzecią: koszty odbudowy spalonego domu, wydatki na leczenie, zysk utracony wskutek przerwy w działalności firmy. Prawo cywilne chroni prawa własności, a prawo administracyjne – dobro ogólnodostępne, jakim jest środowisko naturalne. Prawo to zawiera jego definicję, a także szczegółowe zasady kompensacji. W sferze prawa administracyjnego nie ma też znaczenia, czy szkoda w środowisku powstaje na terenie własnym, osoby fizycznej czy osoby prawnej, w tym skarbu państwa. Jej istotą jest umniejszenie przydatności poszczególnych elementów środowiska dla ekosystemu. Naprawienie szkody w środowisku ma na celu przywrócenie tej utraconej przydatności, a nie naprawienie strat poniesionych przez osoby trzecie. Rozróżnienie to wyraźnie wskazuje, jaki obszar chroni klasyczne ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej, a jaki pozostaje poza jego ochroną.

Prawo unijne
Kluczowe dla regulacji w zakresie ochrony środowiska było wejście w życie Dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu, w dalszej części materiału zwanej Dyrektywą. Dokument ten wyznaczył minimalne standardy ochrony środowiska jednolite dla poszczególnych państw członkowskich, w tym upowszechnił zasadę odpowiedzialności, zgodnie z którą „zanieczyszczający płaci”. Chociaż większość państw członkowskich w chwili jej wejścia w życie posiadała regulacje prawne odnoszące się do ochrony wód czy gruntów, to szkody w samej bioróżnorodności (chronionych gatunkach i chronionych siedliskach przyrodniczych) nie były nimi objęte. Dodatkowo nie we wszystkich systemach prawnych funkcjonowały wystarczające mechanizmy prawne, na podstawie których organy administracji odpowiedzialne za ochronę środowiska mogłyby egzekwować ponoszenie kosztów działań zapobiegawczych i naprawczych od odpowiedzialnych za wyrządzenie szkód w środowisku.

Po zmianach w 2012 r. sieć Natura 2000 w Polsce zajmuje prawie 22 proc. powierzchni lądowej kraju. W jej skład wchodzi: 849 obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty (obszary „siedliskowe” – przyszłe specjalne obszary ochrony siedlisk) oraz 145 obszarów specjalnej ochrony ptaków.

 

Nadrzędnym celem Dyrektywy jest ustanowienie jednolitych ram ochrony środowiska. Mają one przekładać się na konsekwentne podejście organów administracji państw Unii do egzekwowania ponoszenia kosztów działań zapobiegawczych i naprawczych przez podmioty odpowiedzialne za szkodę. Takie podejście, wsparte polityką i działaniami prośrodowiskowymi poszczególnych państw, będzie z pewnością jednym z istotniejszych czynników kreujących znaczenie ryzyka szkód w środowisku, w całokształcie ryzyka towarzyszącego działalności przedsiębiorstwa. Co istotne, funkcjonowanie przepisów Dyrektywy i ich implementowanie przez państwa członkowskie podlega stałej kontroli w ramach prac prowadzonych przez Dyrekcję Generalną ds. Środowiska w strukturach Komisji Europejskiej.

Harmonogram prac, uwzględniony w treści Dyrektywy, zawierał trzy istotne terminy:

  • do 30 kwietnia 2010 r. Dyrekcja Generalna
    ds. Środowiska miała przedstawić sprawozdanie w sprawie skuteczności Dyrektywy pod względem rzeczywistego zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu,
  • do 30 kwietnia 2013 r. państwa członkowskie miały złożyć Komisji sprawozdania zawierające doświadczenia zebrane w wyniku stosowania niniejszej Dyrektywy,
  • do 30 kwietnia 2014 r. Komisja Europejska (Dyrekcja Generalna ds. Środowiska) miała przedłożyć Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie zawierające odpowiednie wnioski o zmianę Dyrektywy2.

Wyżej wymienione sprawozdania, a także raporty, opracowania, analizy prawne3 towarzyszące ich sporządzaniu są bogatym źródłem informacji w zakresie zebranych przez poszczególne kraje członkowskie doświadczeń z funkcjonowania przepisów opartych na zapisach Dyrektywy. Dokumenty te zawierają m.in. analizę zdarzeń, które uruchomiły odpowiedzialność podmiotów korzystających ze środowiska na bazie nowych przepisów, oraz porównanie starego prawa ochrony środowiska obowiązującego w poszczególnych krajach członkowskich z nowym reżimem odpowiedzialności na bazie Dyrektywy. Wskazują różnice pomiędzy przepisami ją implementującymi oraz podejście w egzekwowaniu tych przepisów przez organy ochrony środowiska w poszczególnych krajach Unii.


1
W ubezpieczeniu odpowiedzialności za szkody wyrządzone w środowisku potencjalny poszkodowany zawsze jest ten sam: to środowisko naturalne, czyli dobro wspólne. Gdy zawieramy umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, potencjalny poszkodowany nie jest nam znany. Może być nim sąsiad, może być np. pracownik.

„Przywrócenie właściwego stanu środowiska naturalnego powinno odbywać się w skuteczny sposób, który zapewni osiągnięcie odpowiednich celów. W związku z tym należy określić wspólne ramy, których poprawne stosowanie będzie nadzorowane przez właściwe władze” – Dyrektywa 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu.

Na podstawie zgromadzonych przez Komisję materiałów zakłada się, że przedsiębiorcom w Polsce grozi więcej postępowań opartych na implementującym Dyrektywę prawie krajowym niż podmiotom działającym w innych krajach Unii Europejskiej.

Z danych statystycznych przedstawionych przez państwa członkowskie (raport końcowy z 16 maja 2013 r. „Wyzwania i przeszkody związane z wdrażaniem Dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko”4 oraz sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 14 kwietnia 2016 r.5) wynika, że Polska znacząco przewyższa pozostałe państwa raportujące pod względem liczby zgłoszonych incydentów (szkód lub bezpośredniego zagrożenia nimi) podlegających prawodawstwu krajowemu na bazie Dyrektywy.

We wspomnianych raportach czytamy, że w okresie od kwietnia 2007 r. do kwietnia 2013 r. państwa członkowskie zgłosiły około 1245 potwierdzonych przypadków szkód w środowisku, które spowodowały zastosowanie Dyrektywy. Z Polski pochodziło aż 506 przypadków. Należy wspomnieć, że liczba przypadków rozpatrywanych na podstawie Dyrektywy w każdym państwie członkowskim różni się znacznie i nie musi to oznaczać gorszej ochrony środowiska. Rozbieżności wyjaśnia się różnymi ramami i tradycjami prawnymi (zwłaszcza tym, czy zostały uchylone wcześniej obowiązujące przepisy), możliwymi różnicami, jeżeli chodzi o stan środowiska, oraz odmiennymi interpretacjami kluczowych terminów i pojęć.

wykres1wykres2Sytuacja w Polsce

Przyjmuje się, że tak szerokie i częste wykorzystywanie w Polsce reżimu odpowiedzialności opartego na przepisach Dyrektywy może mieć kilka przyczyn.

1. Szersza definicja szkody w powierzchni ziemi w porównaniu z tą zawartą w Dyrektywie.

Podczas gdy Dyrektywa nakazuje kwalifikować do szkód w powierzchni ziemi tylko zanieczyszczenia stwarzające znaczące ryzyko dla zdrowia ludzi, w ustawie ją implementującej przyjęto określenie „w szczególności”, zaliczając do szkód w powierzchni ziemi także pozostałe zanieczyszczenia, a nie tylko te mające wpływ na zdrowie lub życie ludzi. Różnice w treści wspomnianych dokumentów przedstawia powyższa tabela.

2. Brak ograniczeń w inicjowaniu postępowania na bazie ustawy implementującej Dyrektywę.
Co ciekawe, w wybranych państwach członkowskich nie każdy podmiot ma możliwość zainicjowania postępowania w sprawie szkody w środowisku – wszczęcie go zależy tam wyłącznie od decyzji organów administracji. W polskim prawie nie ma tego rodzaju ograniczeń. W rezultacie stosunkowo duża aktywność pozarządowych organizacji ekologicznych w Polsce wpływa na liczbę notyfikacji i wszczynanych postępowań.

3. Stałe i obowiązkowe monitorowanie i rejestrowanie incydentów.
Polska ma jeden z bardziej szczegółowych systemów raportowania i ewidencjonowania szkód w środowisku i związanych z nimi zagrożeń. Do prowadzenia rejestru wyżej wymienionych incydentów zobowiązany jest z mocy ustawy implementującej Dyrektywę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska6. Nie wszystkie kraje członkowskie wprowadziły taki właśnie system, przez co nie dysponują dokładnymi danymi o zdarzeniach o charakterze szkody w środowisku. Było to szczególnie widoczne na etapie raportowania danych do Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska.

4. Pierwszeństwo w stosowaniu ustawy implementującej Dyrektywę.
W polskim prawie jednoznacznie uregulowano relację „starego” prawa ochrony środowiska do ustawy (vide art. 7a ustawy Prawo ochrony środowiska: „Do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i do szkody w środowisku w rozumieniu ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie stosuje się przepisy tej ustawy”). Tym samym, podczas gdy w pozostałych krajach Unii postępowania w sprawie szkód w środowisku mogą być prowadzone na podstawie starego prawa, w Polsce były one jednoznacznie kwalifikowane do ochrony na podstawie przepisów Dyrektywy.

Z danych statystycznych wynika, że Polska znacząco przewyższa pozostałe państwa raportujące pod względem liczby zgłoszonych incydentów podlegających prawodawstwu krajowemu na bazie Dyrektywy.

tabela2

To żywioły natury – ogień, woda, wiatr – od wieków budzą niepokój przedsiębiorców, inicjują i inspirują rozwój ubezpieczeń. Są jednak sytuacje, w których role się odwracają, a działalność człowieka może stać się żywiołem zagrażającym naturze.

Ubezpieczenie roszczeń za szkody w środowisku
Jednym z elementów dyskusji nad wdrożeniem Dyrektywy była i nadal pozostaje żywa kwestia zabezpieczenia finansowego roszczeń w zakresie działań zapobiegawczych i naprawczych, w szczególności w formie ubezpieczeń obowiązkowych. W krajach o silnie rozwiniętym prawodawstwie i aparacie administracyjnym, ukierunkowanych na ochronę środowiska, ubezpieczenia odpowiedzialności za ten rodzaj szkód funkcjonowały jeszcze przed wejściem Dyrektywy w życie. W pozostałych krajach przełom w tym zakresie nastąpił właśnie po jej implementowaniu, a więc w latach 2004-2009.

Jednym z najbardziej doświadczonych (w ramach Unii Europejskiej) w tym zakresie okazał się rynek niemiecki, rozwijający się od 1991 r. W jego przypadku szacunkowa wartość składki w ramach ubezpieczeń środowiska wynosi 200 mln euro w skali roku. Ustalenie potencjału rynków ubezpieczeń środowiskowych jest jednak bardzo trudne, ponieważ często łączy się je z ubezpieczeniami odpowiedzialności cywilnej z tytułu prowadzonej działalności. Obecnie w poszczególnych krajach Unii dostępne są produkty gwarantujące ochronę odpowiedzialności za szkody w środowisku, jednak bez jednolitego standardu. Część firm ubezpieczeniowych oferuje je jako rozszerzenia w ramach ubezpieczeń OC działalności, a część jako samodzielne produkty ubezpieczeniowe.

Przyjmowane sumy ubezpieczenia wahają się w zależności od wielkości ubezpieczającego się przedsiębiorstwa, od 40 tys. euro w przypadku małych firm, do 25 mln euro dla dużych korporacji o międzynarodowym zasięgu.

Zróżnicowany stopień rozwoju rynków ubezpieczeniowych, różnice w przepisach implementujących Dyrektywę, wielość form ubezpieczeń spowodowały odłożenie w czasie decyzji o wprowadzeniu w tym zakresie jednolitego w ramach Unii obowiązku ubezpieczenia. Mimo to Bułgaria, Czechy, Grecja, Węgry, Portugalia, Rumunia, Słowacja, Hiszpania i Litwa zdecydowały się na wprowadzenie ubezpieczeń obowiązkowych. Nie jest to jednak obowiązkowość powszechna. W większości przypadków objęto nią wyłącznie przedsiębiorców wykonujących działalności stwarzające ryzyko szkody w środowisku, czyli wymienione w aneksie nr III do Dyrektywy (odpowiednio byłyby to działalności wymienione w art. 3 polskiej ustawy). Zakres zabezpieczenia finansowego nie został narzucony, a stronom pozostawiono wybór pomiędzy produktami ubezpieczeniowymi lub innymi zabezpieczeniami finansowymi.

Ciekawym rozwiązaniem jest przyjęty w niektórych państwach obowiązek przeprowadzenia podstawowej oceny ryzyka wyrządzenia szkody w środowisku. W zależności od wyników audytu przedsiębiorca albo poprzestaje na wstępnej ocenie, albo musi dokonać dalszej oceny ryzyka, skoncentrowanej na opracowaniu szczegółowych scenariuszy szkód w środowisku i jego skutków, kalkulacji potencjalnych kosztów działań zapobiegawczych i naprawczych. Dopiero jeśli tak określone potencjalne koszty działań przekroczą ustalony ustawowo próg, przedsiębiorca jest zobowiązany uzyskać stosowne zabezpieczenie finansowe. Wiele z wymienionych państw przewidziało także zwolnienia z obowiązku posiadania zabezpieczenia finansowego w przypadku wdrożenia systemów EMAS lub ISO 14000.

wykres3 wykres4

Podsumowanie

Miniona dekada w Polsce i 15 lat w UE to czas, w którym możemy obserwować pojawienie się i rozwój nowego typu ryzyka – szkód w środowisku. Wdrożenie Dyrektywy już za nami, jednak wiele wciąż przed nami. Konieczne wydaje się doprecyzowanie kryteriów uznania danego zdarzenia za szkodę w środowisku. Problem ten dotyczy szczególnie ustalenia mierzalnych kryteriów dla szkód w bioróżnorodności. Kolejne lata pokażą też efektywność systemów państw, które zdecydowały się na ubezpieczenia obowiązkowe odpowiedzialności za szkody w środowisku. W porównaniu z ryzykiem związanym z odpowiedzialnością cywilną ryzyko wyrządzenia szkód w środowisku dopiero zaczyna swoją karierę. Fakt, że jest ono nowe, nie oznacza wcale, że pozostaje bez znaczenia. Żyjemy bowiem w czasach, w których wiele procesów zachodzi szybciej, bo i rozwój cywilizacyjny jest bardziej dynamiczny. A to z kolei wymaga od nas większej elastyczności i otwartości na nowe. Jeszcze kilkanaście lat temu niewielu przyglądało się ryzyku cybernetycznemu, nikt nie myślał o kampaniach reklamowych w mediach społecznościowych ani płatnościach bitcoinem, a dziś?

Przypisy:

  1. http://www.ergohestia.pl/_items/pdf/eko_szkody_krotki_przewodnik_po_ryzyku.pdf
  2. Raport ukazał się z opóźnieniem, bo dopiero 14 kwietnia 2016 r.
  3. Wszystkie badania są dostępne pod adresem: http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/
  4. http://ec.europa.eu/environment/archives/liability/eld/eldimplement/pdf/ELD%20implementation_Final%20report.pdf, str. 87.
  5. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2016:204:FIN.
  6. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 lutego 2008 r. w sprawie rejestru bezpośrednich zagrożeń szkodą w środowisku i szkód w środowisku (Dz.U. z dnia 7 marca 2008 r.).
  7. Źródło:http://www.insuranceeurope.eu/sites/default/files/attachments/Survey%20of%20environmental%20liability%20insurance%20developments.pdf
  8. Źródło:http://www.insuranceeurope.eu/sites/default/files/attachments/Survey%20of%20environmental%20liability%20insurance%20developments.pdf
  9. Źródło: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2016:204:FIN
  10. Niektóre przypadki występują w ramach więcej niż jednej kategorii szkód
  11. Źródło: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2016:204:FIN

Literatura:

  • http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/.
  • Dorota Maśniak, Ubezpieczenia jako instrument zarządzania katastrofami spowodowanymi przez człowieka – perspektywa unijna, „Prawo Asekuracyjne” 2014, nr 3, s. 138-152.
  • Anderson Kill & Olick, P.C., A Guide to Insurance Coverage for Environmental Liability Claims, http://aapa.files.cmsplus.com/SeminarPresentations/2009Seminars/09AdminLegal/Anderson%20Kill%20A%20Guide%20to%20Insurance%20Coverage%20for%20Environmental%20Liability%20Claims.pdf.
  • Johann Rosenqvist, Environmental Damage Insurance for Sustainable Business [w:] Beate Sjafjell, Anja Wiesbrock [red.], The Greeneng of European Business under EU Law, Routlege, 2015.
  • Lucas Bergkamp, Barbara Goldsmith [red.], The EU Environmental Liability Directive: A Commentary, Oxford University Press, 2013. Linki:
  • http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/. • http://ec.europa.eu/environment/archives/liability/eld/eldimplement/pdf/ELD%20implementation_Final%20report.pdf.
  • Polityka ekologiczna państwa (PEP): https://www.mos.gov.pl/g2/big/2009_11/8183a2c86f4d7e2cdf8c3572bdba0bc6.pdf.
  • Państwowy monitoring środowiska (PMŚ): http://www.gios.gov.pl/images/dokumenty/pms/pms/PPMS_2016-2020.pdf.
About the author

Tagi: , , , , , , , , , , , , , , ,

POLECANE DLA CIEBIE

TAGI